《关于地方事业编制挖潜创新服务发展的指导意见》（中央编办发〔2017〕56号）提出了21条对策措施，涉及如何内部挖潜盘活存量、深化改革核减总量、创新管理降低需求等各个方面。为帮助各地更好地理解把握文件精神，结合本地实际参考借鉴，现将各项具体措施提出的主要考虑说明如下。
一、关于加强编制管理优化资源配置
这一部分主要是从严格事业编制日常管理的角度，针对目前一些事业单位存在的职责交叉、设置重复、任务不饱和等问题，提出撤并机构、压缩规模、按比例统一核减编制等7项措施，鼓励各地加大内部挖潜力度，通过整合优化资源配置，提高编制使用效益。
——严格控制新增事业机构编制。中央提出财政供养人员只减不增以来，中央一级一直坚持不新设事业单位、新增事业编制，确实需要的按照机构撤一建一、编制内部调剂方式解决，同时以“收手续费”等形式核减一定比例的编制，先后核减下来1万余名事业编制。据了解，不少地方编办都进行过类似探索，并取得积极成效。如山西省2013年以来结合日常审批先后核减省直事业单位65个、事业编制近2000名。北京市通过严格机构编制申请事项审批评估，2015年以来仅市级就少增事业单位17个、节约编制258名。为此文件提出，要通过严格日常管理，提高审批门槛，从严控制并适当核减事业编制。
——通过整合撤并机构核减编制。目前，不少事业单位存在着设置重复分散、中间层次过多、规模过小等问题。从近年来一些省的实际做法看，这方面也确实存在较大的整合挖潜空间。如安徽省、江西省2012年以来分别撤并小微事业单位1万个左右，山东省青岛市撤销了全部5名以下编制的事业单位，福建省三明市整合市直编制3名以下、县区编制2名以下的事业单位1000余个，核减了大量编制。云南省迪庆州按照“州办高中、县办初中、乡（镇）办小学”的思路对全州教育布局进行大调整，将26所中学、922所小学（含教学点）分别整合为10所和80所（含教学点），一次性精简教学机构858个、核减中学段教职工编制67名。为此文件提出，对一些职责任务相近、设置重复分散、中间层次过多、规模过小事业单位，要大力整合资源、优化结构，实行综合设置，精简压缩编制。
——通过重新明确职能核减编制。随着经济社会不断发展，一些行业逐渐萎缩，相关单位因难以适应形势及时转型，职能越来越少，工作任务越来越不饱和，人浮于事、大量空编，严重降低了事业编制资源的使用效益，对此通过重新明确职能定位可以精简压缩一定数量事业编制。如陕西省2014年结合地勘单位职能任务调整、弱化实际，一次性撤销4个厅局级、53个处级地勘事业单位，核减事业编制2万余名。福建省漳州市对职能相近、弱化、萎缩的事业单位采取“拆庙”“搬位子”的办法，大力撤并机构、精简编制，先后核减事业编制1400多名。为此文件提出，要根据事业单位职责任务调整需要，重新明确职能，从严核定编制；对职能弱化、任务不饱和的事业单位要大力精简编制。
——通过适当压缩空编核减编制。目前，不少地方仍然存在事业编制结构不合理的问题，一方面一些单位编制不足、人手紧张，另一方面不少单位长期大量空编，造成资源闲置。一些地方积极探索核减空编，实行满编运行，如河南省滑县以2014年底实有人员数为基数，将各行政事业单位空编全部核销，使之处于满编运行状态。目前超编单位人员只出不进、只减不增，直至处于满编状态；满编确需进人的实行带编进人、编随人走，确保事业编制总体不增；人员退休、调出后编制即时核减，始终实行满编动态管理。也有地方将空编集中后统筹使用，如浙江舟山探索编制周转使用，有效解决了经济社会发展急需。为此文件提出对长期空编的事业单位，应进行用编评估，适当核减空编。
——通过明确一定比例减编制。在严控成为常态、刚需持续增长的情况下，一次性核减一定数量的事业编制，用于区域内跨地区、跨层级统筹使用，以满足经济社会发展急需，这种按一定比例“一刀切”核减编制的办法操作方便，也不容易引起各部门各单位之间的攀比。如山东省除乡镇事业单位和学校、公办幼儿园等机构外，其余事业单位按照5%-7%的比例一次性核减事业编制4.8万名。浙江省属事业单位除高校、医院外，事业编制一律按10%的比例精简，市县（不含学校、医院）统一按5%比例精简，也减了不少编制。为此文件提出，有条件的地方，可以结合实际试行按一定比例统一核减事业编制。
——通过查处违规行为核减编制。违规设立或升格机构、超职数配备干部、吃空饷等行为既违反机构编制管理规定，又影响了事业编制使用效益。近年来，一些地方通过查处纠正这些行为核减下来不少编制。如四川省采取自查和抽查相结合、重点和日常相结合等监管措施，严查吃空饷等违规违纪行为，先后核减各类编制3800多名。广西自治区崇左市2015年以来结合查处机构编制违规事项先后核减34个吃空饷单位编制100余名。为进一步规范管理、严明纪律，发挥惩治和预防作用，文件提出，加大机构编制
违规处罚力度，越权审批机构的，要撤销相应机构，违规增编的，予以核销，吃空饷的，按照有关规定核减编制。
——通过集中编制资源发挥规模效益。一些地方在进行了积极探索，取得了较好成效。如天津市宁河区按各中小学实际教学需求应核定音乐、美术教师编制370多名。2016年初，宁河区通过设立区教育局所属事业单位艺术教育中心，统一核定180名事业编制，教师变“学校人”为“系统人”，实行“无校籍管理”，统筹用于全区中小学音乐、美术教学，同时核销各中小学全部音乐、美术教师编制，增减相抵一次性核减事业编制192名，大大提高了编制的使用效益。为借鉴这类做法，文件提出，有条件的地方，对一些职责任务相对单一的岗位，可以实行编制集中核定人员统一管理，提高编制使用效益。
二、关于借助专项改革精简核销编制
这一部分提出了10项措施，主要是结合近年来中央出台的一系列改革举措，借势借机借力精简核销部分事业编制。
——通过深化事业单位分类改革核减编制。中央已经对承担行政职能和从事生产经营活动事业单位改革做出部署。按照中央要求，行政类要么回归行政机构要么剥离行政职能，原有事业编制需同步核销或适当核减；经营类要尽快完成转企改制，撤销机构编制。为深入贯彻事业单位改革相关要求，做好与行政类、经营类事业单位改革试点工作的衔接，文件提出，行政类事业单位要及时整合机构、核减编制；经营类要按有关规定尽快注销事业单位法人，核销事业编制。
——通过深化科研单位改革核减编制。截至2016年底，全国共有科研类事业单位8000多个，事业编制64万余名。虽然前期改革中已有不少科研事业单位转企改制并核销编制，但目前仍有一部分面向市场从事生产经营的开发应用型研发机构没有改革到位。2015年中央印发的《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》明确提出，“坚持技术开发类科研机构企业化转制方向，对于承担较多行业共性科研任务的转制科研院所，可组建产业技术研发集团”“推动以生产经营活动为主的转制科研院所深化市场化改革”。根据这一改革精神，文件提出要深化科研机构改革，技术开发类应转企改制、核销编制；基础科研类要积极整合资源、优化结构，进一步压缩人员编制规模。
——通过深化文化体制改革核减编制。截至2016年底，全国共有文化类事业单位4万余个，事业编制近50万名。近年来，出版社、杂志社、非时政类报刊等事业单位的改革基本完成，但仍有一些文化事业单位没有改革到位，各地还需进一步落实中央《关于深化文化体制改革的若干意见》，将一般出版单位和文化、艺术、生活、科普类报刊社，以及新华书店、电影制片厂、影剧院、电视剧制作单位和文化经营中介机构，党政部门、人民团体、行业组织所属事业性质的影视制作和销售单位，逐步转制为企业；将新闻媒体中的广告、印刷、发行、传输网络部分，以及影视剧等节目制作与销售部门，从事业体制中剥离出来，转制为企业。为此，文件提出进一步推动相关改革，对出版社、非时政类报刊、艺术院团和新闻网站等文化事业单位，明确转企改制的要注销事业法人、核销编制；确需保留的应整合优化，综合设置机构、从紧核定编制。
——通过推进后勤服务社会化改革核减编制。20世纪90年代各地开始系统推进后勤服务社会化改革以来，后勤编制总体上已精简不少，下一阶段随着公车改革、住房餐饮市场化不断推进，后勤服务市场化、社会化的环境逐步形成，事业编制进一步精简的空间也越来越大。2014年财政部也已将后勤服务列入了政府购买服务的目录。为此，文件提出要从严核定后勤机构编制，多余部分予以核销；事业单位要压缩工勤岗位编制，能够市场化和社会化的一律不再核编。
——通过清理规范中介机构核减编制。目前，中央和地方各级仍有不少承担竞争性业务的事业性质环评、检验检测等中介服务机构，使用了不少事业编制。2015年国办印发的《关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》提出，“审批部门所属事业单位、主管的社会组织及其举办的企业，不得开展与本部门行政审批相关的中介服务，需要开展的应转企改制或与主管部门脱钩”。根据这一改革精神，文件提出要及时撤销承担竞争性业务的检验检测、环评等事业性质中介服务机构，核销事业编制；对部分从事经营活动又承担公益服务的，重新界定职能，剥离经营服务并核减相应编制。
——通过推进国有林区林场改革核减编制。截至2016年底，地方各级共有国有林场林区4000多个，还有国有重点林区5个，均使用了大量事业编制。2015年中央印发的《国有林场改革方案》《国有林区改革指导意见》提出，“对同一行政区域内规模过小、分布零散的林场，根据机构精简和规模经营原则整合为较大林场，科学核定事业编制”“积极探索林场所办医疗机构的转型或改制”。根据相关改革精神，文件提出，已经明确转企改制的林场林区要核销编制，继续保留的要综合设置机构，压缩事业编制。
——通过推进国有农场改革核减编制。截至2016年底，全国共有事业性质的农垦、农场机构100多个、编制近2000名。2015年中央印发的《关于进一步推进农垦改革发展的意见》提出，“有条件的垦区要整建制转换体制机制，建设大型现代农业企业集团”。根据相关改革精神，文件提出，要加大国有农场集团化市场化力度，已经明确转企改制的要抓紧推进改革，核销事业编制。
——通过推进行业协会商会与行政机关脱钩核减编制。目前，中央一级行业协会商会不仅本身使用了许多事业编制，大多还代管了一些事业单位，地方一些行业协会商会也使用了事业编制，都存在一定的精简和挖潜空间。2015年中央印发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》提出，“行业协会商会代管的事业单位，并入行业协会商会的，注销事业单位法人资格，核销事业编制”“行业协会商会与行政机关脱钩的，使用的事业编制相应核销”。同年（2015年），中央编办也印发了《关于贯彻落实行业协会商会与行政机关脱钩总体方案涉及事业单位机构编制调整的意见（试行）》，对如何结合改革撤销机构、精简编制提出了明确要求。根据这一改革精神，文件提出，行业协会商会与行政机关脱钩后，现有事业编制要全部核销；代管的事业单位划转相关部门后要适当精简事业编制。
——通过推进培训疗养机构改革核减编制。中央和地方有不少事业性质的培训疗养机构，使用了大量事业编制。2016年8月，中央印发的《关于党政机关和国有企事业单位培训疗养机构改革的指导意见》及相关配套文件明确要求，撤销和转企改制的，应按规定注销事业法人、核销事业编制，转为健康养老、医疗卫生等其他类型事业单位的，按照精简原则重新核定编制，整合的要精简机构和编制总量，保留的要适当核减编制。根据这些改革要求，文件提出要结合相关机构的不同改革方向，全部核销、适当精简或从严重新核定所需事业编制。
——通过推进综合行政执法体制改革优化编制配置。随着多年来综合行政执法改革试点工作的持续推进，多头、多层、重复执法等问题正在逐步解决，执法机构和编制也有了一定压缩，但总的看仍然存在机构设置分散、人员冗余、编制结构配置不合理、使用效益不高等问题。党的十八届四中全会提出，要按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。国务院《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》提出要清理取消没有法律依据、违反机构编制管理规定的执法队伍。为此，文件提出，各地可根据改革要求，大力精简整合重复、分散设置的执法机构，从严从紧核定编制。同时，还要结合规范和统一管理推动编制资源向基层一线倾斜。
三、关于创新服务方式，降低编制需求
这一部分提出4条措施，主要从解放思想、创新管理出发，鼓励各地加大区域内编制使用的统筹力度，积极创新编制管理和公共服务提供方式，构建服务主体多元化的发展格局，满足人民群众公益服务需求。
——加大事业编制省级统筹力度。中央有关文件明确提出，地方事业编制由省级政府负责实行总量控制，鼓励探索在总量内跨地区、跨部门、跨层级调剂使用编制。目前，除西部地区、个别省（区）编制总量确实偏小、调剂空间有限外，大多数省都是有内部挖潜和结构调整潜力的，省内即便存在一些市县或行业编制偏紧的情况，但也会有其他一些地方的编制相对宽松。因此，只要省级编办大胆创新、主动作为，想方设法加大省域内的调剂和统筹使用，还是能够盘活存量编制满足刚性需要的。如安徽省2016年以来探索建立的事业编制周转池制度，依托机构编制大数据平台的精细化管理，在不调整各事业单位编制数的情况下，统筹全省部分闲置空编建立“周转池”，再通过二次配置调剂用于教育、卫生等重点领域，有效盘活空编资源，提高使用效益，很好地解决了“空编不用”和“无编可用”的矛盾，保障了公益事业发展。为此，文件提出，要充分发挥省级编办统筹协调作用，加大省域内编制资源的调剂使用力度，盘活存量，提高效益，倾斜一线，满足急需。
——探索事业单位人员控制数管理。近年来，不少地方结合实际进行了事业单位人员总量、人员控制数管理等创新和探索，用于解决辅助、后勤或有特殊要求岗位的人员需求。如广东省佛山市南海区积极探索“员额管理+购买服务管理”的新模式，通过为全区社区卫生服务中心按常住人口万分之八比例核定公共卫生服务指标岗位2073名，有效缓解了编制不足的矛盾。吉林省探索实行员额经费管理办法，降低了编制需求、节约了财政支出、活化了用人机制。广西自治区探索后勤人员不再核定事业编制，改为使用人员控制数，事业编制结构进一步优化。2017年中央编办会同财政部正式印发了《中央和国家机关所属事业单位机构编制备案试点办法》，为今后公益二类事业单位实行备案管理提供了新的依据。为此文件提出，要积极创新管理，推进公益二类单位实行备案制，有条件的地方可结合实际进行人员控制数、人员总量、员额制管理等探索创新。
——加大政府购买服务力度。“十三五”规划纲要明确要求“推动供给方式多元化，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办”。2015年财政部印发的《政府购买服务管理办法》提出，将基本公共服务领域的教育、就业、医疗卫生、优抚安置等行业适宜由社会力量承担的服务事项纳入政府购买服务指导性目录。因此，一些原本由政府提供的基本公共服务事项，随着市场化程度的不断提高，完全可以通过购买服务的方式交由有资质的社会组织承担。如青海省2014年印发了《政府向社会力量购买公共服务实施办法》，明确教育、就业、卫生等公共服务领域凡适合社会力量承担的均采取政府购买服务，不再新增机构、编制。杭州市江干区近年来通过政府购买服务将道路保洁工作交由专业的环卫公司承担，累计节省了1200余名人员编制。为此，文件提出，已纳入政府购买服务范围的公益服务事项，一般不新设事业单位承担；现由事业单位承担并适宜由社会力量提供的，全部转为通过政府购买服务方式提供，有条件的事业单位也可转为社会组织，核销相应的机构编制。
——鼓励社会力量举办公益事业。目前，我国民办公益事业的比重较低。鼓励社会力量举办公益事业，既是对公办机构的有益补充，弥补公益服务供给的不足，又能激发公办机构活力，促进提高竞争意识和服务质量。有条件的地方，也可将一些面向市场的事业单位培育转化为社会组织，或者探索通过公私合营、民办公助等形式扩大规模，降低政府举办事业单位的需求。近年来一些地方进行了探索，有的成效非常明显。如青海省玉树州通过公建民营、公办民助等形式举办学前教育，节省了大量教职工编制资源。浙江省以政府用土地等资源入股的形式探索公私合营学校、医院，既扩大了公共服务供给，又减少了编制供给和财政负担。为此，文件提出鼓励支持社会力量举办公益事业，或通过社会资本参股、民办公助等形式与政府合作举办，更好地满足人民群众对各类公益服务的不同需求。
（作者张雅林系中央编办四司司长）
